Plan del Fondo de Respuesta al Futuro: aspectos confirmados y cuestiones pendientes
El Gobierno impulsa un Fondo de Respuesta al Futuro para destinar los ingresos fiscales adicionales derivados, entre otros factores, del auge de los semiconductores a inversiones a largo plazo y a afrontar las fluctuaciones de la recaudación. No obstante, el tamaño del fondo, los criterios de acumulación de recursos, los proyectos específicos y el método de gestión deberán comprobarse en el proyecto de ley oficial y el plan de gestión del fondo.
El Fondo de Respuesta al Futuro es una iniciativa política para destinar parte de la recaudación superior a la prevista a inversiones de crecimiento a largo plazo y a afrontar las fluctuaciones fiscales.
La juventud, los motores de crecimiento, las regiones y la educación y el talento se mencionan como principales áreas de inversión, pero los proyectos específicos y las asignaciones deberán comprobarse en el plan definitivo.
Las cifras de entre 60 y 70 billones de wones o de alrededor de 100 billones de wones no son importes confirmados oficialmente, sino estimaciones basadas en las previsiones de recaudación.
Aunque el fondo estará sujeto al examen de la Asamblea Nacional, los mecanismos de control sobre el alcance de las modificaciones del plan, la duplicación de proyectos, las pérdidas de gestión y la evaluación de resultados son cuestiones clave.
Para que el fondo sea sostenible, es necesario especificar en la legislación y en el plan de gestión las condiciones de acumulación y retirada de recursos, así como los criterios para poner fin a los proyectos fallidos.
A medida que aumenta la posibilidad de que la recaudación fiscal supere las previsiones iniciales gracias, entre otros factores, a la mejora de la coyuntura del sector de los semiconductores, el Gobierno está promoviendo un «Fondo de Respuesta al Futuro» para gestionar parte de los ingresos fiscales adicionales como recursos a largo plazo. Su objetivo principal es establecer un sistema independiente que permita invertir en el crecimiento futuro el margen fiscal generado durante los períodos de bonanza y responder en épocas de insuficiencia recaudatoria.
Sin embargo, es necesario distinguir entre la intención de promover el fondo y el sistema que finalmente se apruebe. La magnitud del fondo, la fecha de puesta en marcha, la cantidad que se acumulará cada año, los proyectos de inversión específicos y las entidades encargadas de gestionar los recursos excedentes solo podrán determinarse cuando se aprueben las leyes y los presupuestos y planes de gestión del fondo correspondientes.
Estado actual de un vistazo
Aspecto | Orientación prevista | Cuestiones que requieren mayor confirmación
Objetivo básico | Utilizar la recaudación adicional para el crecimiento futuro y para responder a las fluctuaciones fiscales | Prioridad entre objetivos y requisitos para retirar fondos
Principales fuentes de financiación | Aprovechar el aumento de la recaudación derivado, entre otros factores, del auge de los semiconductores | Qué impuestos y criterios se utilizarán para acumular fondos
Orientación de la inversión | Jóvenes, motores de crecimiento, regiones, educación y talento | Asignación por sectores y proyectos individuales
Industrias avanzadas | Inversión en AI, industrias estratégicas y tecnologías del futuro | Modalidades de apoyo y reparto de funciones con la inversión privada
Entidad gestora | Las autoridades de planificación y finanzas ejercerán la coordinación general y cada ministerio ejecutará los proyectos | Entidad gestora legal y organismo profesional de gestión
Magnitud del fondo | No existe una cantidad oficialmente aprobada | Previsiones fiscales, proyecto de ley y plan de gestión del fondo
Control parlamentario | Examen parlamentario del plan de gestión del fondo | Margen permitido para modificar el plan y forma de informar posteriormente
Por tanto, el Fondo de Respuesta al Futuro no debe entenderse como una ayuda ya aprobada ni como un presupuesto de ejecución inmediata. Tampoco es un sistema mediante el cual las personas puedan solicitar directamente pagos en efectivo.
Por qué se pretende crear un fondo independiente
Dependencia sectorial y volatilidad de la recaudación
Cuando mejoran los resultados empresariales, puede aumentar el impuesto de sociedades, mientras que los cambios en el empleo, los salarios y los dividendos también pueden influir en los ingresos fiscales relacionados con la renta. En particular, si aumentan drásticamente los beneficios de una industria con un peso considerable en la economía y las exportaciones, los ingresos públicos pueden superar lo previsto en el presupuesto inicial.
Por el contrario, si empeora la coyuntura del sector, la recaudación también puede disminuir. Si los ingresos fiscales temporales generados por industrias con ciclos económicos marcados, como la de los semiconductores, se utilizan para gastos recurrentes anuales, la carga fiscal puede aumentar durante una recesión. La propuesta de gestionar por separado los ingresos de los períodos de bonanza parte de este riesgo.
Respuesta a la caída de la tasa de crecimiento potencial
La tasa de crecimiento potencial representa la capacidad de crecimiento a largo plazo de una economía que puede alcanzarse utilizando el trabajo, el capital y la productividad sin provocar una inestabilidad significativa de los precios. Si continúan los cambios en la estructura demográfica y la desaceleración de la productividad, la tasa de crecimiento potencial también puede disminuir.
El Fondo de Respuesta al Futuro se concibe para asignar recursos a áreas que aumenten la productividad a largo plazo, como la investigación y el desarrollo, el talento y las infraestructuras regionales, en lugar de estimular la economía mediante un incremento del consumo a corto plazo. No obstante, que el gasto público aumente realmente la tasa de crecimiento potencial dependerá de la selección de los proyectos y de la gestión de sus resultados.
La recaudación adicional no equivale a dinero sobrante
La «recaudación adicional» o «recaudación excedentaria» se refiere a una situación en la que los ingresos tributarios nacionales efectivos superan la cantidad prevista al elaborar el presupuesto inicial. No equivale contablemente a recursos excedentes que puedan utilizarse sin ninguna restricción.
Cuando se produce una recaudación adicional, pueden competir las siguientes opciones:
· Incorporación de las liquidaciones previstas por ley y de las transferencias relacionadas con las finanzas locales
· Amortización de la deuda pública
· Gastos necesarios, como los incluidos en un presupuesto suplementario
· Refuerzo de la financiación de proyectos existentes
· Acumulación en un fondo independiente
La prioridad de cada uso debe ajustarse a la legislación pertinente y al examen presupuestario de la Asamblea Nacional. Tampoco debe contabilizarse como activo del fondo la totalidad del importe previsto solo porque hayan mejorado las perspectivas de ingresos. La recaudación efectiva varía no solo en función de los resultados empresariales, sino también de los desfases en las declaraciones y los pagos, los tipos impositivos y los sistemas de deducciones, las devoluciones, la coyuntura económica y la situación del mercado de activos.
Estructura de entrada y salida del dinero
La eficacia del fondo depende más de las reglas de acumulación y retirada que de su nombre.
1. Criterios de acumulación
Durante la fase de diseño del sistema deben responderse las siguientes preguntas:
· ¿Se acumulará toda la recaudación que supere las previsiones del presupuesto inicial o solo una parte?
· ¿Cómo se distinguirán los incrementos procedentes de una industria o un impuesto específicos?
· ¿Se considerará recaudación excedentaria incluso la diferencia generada por la imprecisión de las previsiones de ingresos?
· ¿En qué orden se distribuirán los recursos entre la amortización de la deuda pública y otros gastos legalmente obligatorios?
Sin una fórmula clara, la cantidad acumulada puede variar cada año en función de decisiones políticas.
2. Criterios de retirada
También debe concretarse el objetivo de «utilizarlo en años de insuficiencia recaudatoria». Si no se establecen las condiciones en las que podrán retirarse fondos —como una recesión económica, una disminución de los ingresos tributarios nacionales o un desastre de gran magnitud—, los activos destinados a inversiones a largo plazo podrían utilizarse repetidamente para gastos a corto plazo.
3. Gestión de los recursos excedentes
Para invertir en bonos, acciones u otros activos los recursos que no vayan a ejecutarse de inmediato, es necesario definir los activos permitidos, los límites de riesgo, las entidades mandatarias, las comisiones, la responsabilidad por pérdidas y las normas de divulgación. Los rendimientos de las inversiones no están garantizados y también pueden producirse pérdidas del principal. La asignación efectiva de activos deberá comprobarse en la legislación y el plan de gestión del fondo que finalmente se aprueben.
Dónde se pretende invertir
Las orientaciones actualmente conocidas pueden agruparse en cuatro ámbitos.
Ámbito | Objetivo de política pública | Aspectos que deben comprobarse durante el diseño
Jóvenes | Formación de patrimonio y ampliación del empleo y las oportunidades | Duplicidad con programas existentes para jóvenes y criterios para recibir beneficios
Motores de crecimiento | Desarrollo de AI, industrias estratégicas avanzadas y tecnologías del futuro | Límite entre las subvenciones empresariales y la inversión pública, y efecto de atracción de capital privado
Regiones | Infraestructuras para la vida cotidiana y crecimiento impulsado por las regiones | Fórmula de distribución regional y equidad respecto a los proyectos del área metropolitana de Seúl
Educación y talento | Talento en ciencias, ingeniería, ciencia y tecnología, y base para la educación y el cuidado de bebés y niños pequeños | Diferenciación de funciones respecto a la financiación educativa y medición de los resultados a largo plazo
También se mencionan como objetivos de inversión tecnologías del futuro como los SMR, el espacio y la aeronáutica y la tecnología cuántica. Sin embargo, la lista completa de las «7 tecnologías principales» y las cantidades asignadas a cada uno de los «3 megaproyectos» deben verificarse tomando como referencia la lista definitiva presentada en los documentos oficiales. Los nombres utilizados en la fase de presentación también podrían cambiar durante el proceso legislativo y el examen presupuestario.
En qué se diferencia de un fondo soberano, un presupuesto suplementario y la amortización de deuda
Instrumento | Función principal | Relación con el gasto fiscal | Riesgo principal
Proyecto del Fondo de Respuesta al Futuro | Inversión futura y respuesta a las fluctuaciones de la recaudación | Puede incluir tanto la ejecución de proyectos de política pública como la gestión de activos | Dispersión de los recursos si se amplían los objetivos
Fondo soberano | Gestión a largo plazo de activos nacionales y búsqueda de rentabilidad | Generalmente tiene un mayor componente de gestión comercial y financiera | Pérdidas de mercado e intervención política en las inversiones
Presupuesto suplementario | Ajuste de ingresos y gastos necesarios después del presupuesto inicial | Se aplica a proyectos relativamente específicos y de corto plazo | Debilitamiento de la disciplina fiscal si se elabora repetidamente
Amortización de la deuda pública | Reducción de la carga de intereses y del volumen de deuda | Prioriza la solidez fiscal frente a nuevos proyectos | Puede reducir las oportunidades de inversión en crecimiento
El hecho de que el Fondo de Respuesta al Futuro gestione activos no lo convierte automáticamente en un fondo soberano. Su naturaleza variará según se centre en apoyar proyectos de política pública o en inversiones financieras orientadas a obtener una rentabilidad ajustada al riesgo. También se necesitan documentos definitivos del sistema para determinar su relación con entidades públicas de gestión existentes, como la Corporación de Inversiones de Corea.
Por qué no deben darse por sentados su magnitud ni el momento de su puesta en marcha
Las cifras según las cuales podría superar los 60~70 billones de wones o alcanzar los 100 billones de wones si continúa el auge de los semiconductores son previsiones o escenarios, no la magnitud aprobada del fondo. Para calcular su tamaño real deben determinarse los siguientes aspectos:
· La previsión de ingresos que se utilizará como referencia
· Los ingresos tributarios nacionales efectivamente recaudados
· Las liquidaciones legalmente obligatorias y otras necesidades fiscales
· El porcentaje y el límite máximo que se acumularán en el fondo
· El período sujeto a acumulación
Los «impuestos que se prevé que paguen las empresas», la «cantidad que se prevé recaudar adicionalmente» y la «cantidad efectivamente ingresada en el fondo» son cifras diferentes. Deben compararse por separado las previsiones de ingresos del Gobierno, los resultados efectivos de la recaudación tributaria nacional y el plan de gestión del fondo aprobado por la Asamblea Nacional.
Cómo controla la Asamblea Nacional el fondo
Conforme a la Ley Nacional de Finanzas, los fondos se crean y gestionan con fundamento legal, y el proyecto de plan de gestión del fondo elaborado por el Gobierno está sujeto al examen de la Asamblea Nacional. La liquidación de cuentas y los resultados de gestión también quedan sometidos a control posterior.
No obstante, puede existir cierto margen para ajustar partidas específicas dentro del plan aprobado, por lo que son importantes los siguientes aspectos:
· Alcance de las modificaciones de partidas principales que requieren la aprobación de la Asamblea Nacional
· Límites y motivos de las modificaciones que pueden realizarse de forma autónoma
· Momento en que las modificaciones deben notificarse a la Asamblea Nacional y divulgarse públicamente
· Nivel de divulgación de las cantidades ejecutadas y los beneficiarios de cada proyecto
· Forma de divulgar las pérdidas por gestión de activos y las comisiones de gestión delegada
Por tanto, resulta difícil explicar la estructura únicamente mediante afirmaciones como «está sometido al control de la Asamblea Nacional» o «el Gobierno puede utilizarlo a su antojo». Deben examinarse conjuntamente las disposiciones sobre modificaciones de la ley definitiva y del plan de gestión del fondo.
Cuestiones de sostenibilidad y duplicidad de apoyos
Los recursos pueden disminuir cuando termine la bonanza
Si los ingresos del fondo dependen en gran medida de la recaudación de sectores sensibles al ciclo económico, la cantidad acumulada caerá drásticamente durante una recesión. Al mismo tiempo, puede aumentar la demanda de retiradas para responder a la coyuntura, lo que genera un desfase entre el momento en que entra el dinero y aquel en que se necesita.
Puede solaparse con proyectos existentes
AI, las infraestructuras regionales, el desarrollo de talento y el cuidado infantil son áreas que ya pueden recibir apoyo del presupuesto general y de otros fondos. El nuevo fondo debe demostrar que genera un efecto de inversión adicional, en lugar de limitarse a cambiar el nombre o la fuente de financiación de proyectos existentes.
Los proyectos a largo plazo pueden convertirse en gastos fijos
Si se crean instalaciones y organizaciones mediante ingresos fiscales adicionales temporales, posteriormente seguirán generándose gastos operativos y costes de personal. También deben evaluarse los costes de mantenimiento de los proyectos para evitar comprometer gastos recurrentes con ingresos muy volátiles.
Debe definirse el límite entre la inversión pública y el apoyo privado
La inversión en industrias avanzadas puede contribuir a la difusión tecnológica y al desarrollo de infraestructuras, pero también existe el riesgo de que se establezca una estructura en la que las finanzas públicas asuman las pérdidas de empresas concretas. Se necesitan criterios para seleccionar a los beneficiarios, condiciones de coinversión privada, reparto de resultados y recuperación de las ayudas.
Un criterio de diseño fácil de pasar por alto: reglas para poner fin a proyectos fallidos
En el debate sobre el fondo suele prestarse atención principalmente a cuánto se recaudará y dónde se utilizará, pero lo que determina los resultados a largo plazo son las reglas de interrupción y recuperación. Publicar la siguiente información para cada proyecto facilitaría la comparación de la eficacia del fondo.
Información divulgada | Motivo por el que es necesaria
Línea de base | Es necesaria para comparar los resultados con lo que habría ocurrido sin el fondo
Indicadores de productos | Permiten comprobar resultados directos como instalaciones, número de personas formadas y proyectos de investigación y desarrollo
Indicadores de resultados | Permiten medir los efectos de la política, como la productividad, el mantenimiento del empleo y la atracción de inversión privada
Momento de evaluación | Permite distinguir los resultados a corto, medio y largo plazo
Criterios de interrupción | Impiden que sigan asignándose automáticamente recursos a proyectos que no cumplen sus objetivos
Condiciones de recuperación | Establecen criterios de actuación cuando, tras apoyar a una empresa, se incumplen compromisos o se generan beneficios extraordinarios
Costes posteriores a la finalización | Permiten conocer los gastos operativos de las instalaciones y las cargas fiscales posteriores
El éxito del fondo no debe evaluarse únicamente por el volumen de los activos gestionados o la tasa de ejecución. También debe comprobarse si produjo un efecto sobre la productividad mayor que el presupuesto existente y si indujo inversiones adicionales sin sustituir la inversión privada.
Documentos oficiales que deberán comprobarse
Para determinar si el contenido del Fondo de Respuesta al Futuro ha sido efectivamente aprobado, deben consultarse prioritariamente los siguientes documentos, antes que los materiales de presentación:
· Proyecto de ley que establece el fundamento para crear el fondo y resultado de la votación de la Asamblea Nacional
· Proyecto anual del plan de gestión del fondo y modificaciones realizadas por la Asamblea Nacional
· Previsiones gubernamentales de ingresos tributarios nacionales y resultados mensuales y anuales de ingresos
· Presupuesto por proyecto, beneficiarios y ministerios responsables de la ejecución
· Directrices de gestión de los recursos excedentes y límites de inversión por tipo de activo
· Estimaciones de costes y análisis fiscales de la Oficina Presupuestaria de la Asamblea Nacional
· Liquidaciones anuales, evaluaciones de resultados de gestión y resultados de auditorías
Al comprobar la magnitud oficial, es más seguro distinguir entre las aportaciones previstas por ley, las cantidades efectivamente ingresadas y los rendimientos de la gestión, en lugar de sumar las estimaciones de los medios de comunicación.
